地方部門體制改革：不只是機(jī)構(gòu)增減 更是職能整合

　　從2月21日到25日，本版推出“地方部門體制改革系列調(diào)查”，分別介紹了四川成都市、湖北隨州市、浙江富陽市政府部門探索轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能的做法，受到讀者關(guān)注。看待地方的這些具體而生動(dòng)的實(shí)踐，要點(diǎn)與難點(diǎn)如何把握？本報(bào)采訪了南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院“大部門制改革研究”課題組專家——南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授朱光磊、南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士賈義猛。

　　加減與乘除

　　職能整合是部門有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)

　　記者：行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革不斷深化，其中部門整合最為引人注目。有人認(rèn)為，部門整合就是合并和減少機(jī)構(gòu)，您如何看這個(gè)問題？

　　朱光磊：調(diào)整現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)，“加減法”是題中之義：即減少與合并重疊設(shè)置的部門，建立若干規(guī)模相對較大的部門。但成功實(shí)行地方部門體制改革，不僅要做“加減法”，還要做“乘除法”：即力求實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能的有機(jī)整合與統(tǒng)一。

　　機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉……針對這些問題，適當(dāng)減少重疊設(shè)置的機(jī)構(gòu)，相當(dāng)必要。但是，部門統(tǒng)一的基礎(chǔ)應(yīng)該是職能整合。而不是片面追求“大而全”，將不同性質(zhì)的職能機(jī)械地合并以組建“大”部門是絕對不可取的。

　　我們需要根據(jù)有機(jī)統(tǒng)一原則整合相關(guān)職能，進(jìn)而設(shè)置相應(yīng)的統(tǒng)一部門。同時(shí)，也要同等重視新成立的部門內(nèi)部的職能、權(quán)責(zé)、機(jī)構(gòu)與編制的科學(xué)、合理配置。從而使部門不是簡單地從表象和規(guī)模上表現(xiàn)為“大”，而應(yīng)相應(yīng)建立合理的部門內(nèi)的權(quán)責(zé)配置和組織結(jié)構(gòu)以保證職能有機(jī)統(tǒng)一行使。

　　職權(quán)與責(zé)任

　　有效授權(quán)與嚴(yán)格問責(zé)是“兩翼”

　　記者：職能調(diào)整會(huì)造成部門權(quán)力的集中，在權(quán)和責(zé)上應(yīng)如何保持平衡？

　　賈義猛：部門體制改革需要調(diào)整并統(tǒng)一性質(zhì)相近的政府職能，進(jìn)而重組或新建相應(yīng)的部門來履行這些職能，所以，部門權(quán)限的調(diào)整和擴(kuò)充也不可避免。“權(quán)力越大，責(zé)任也就越大”，在部門的權(quán)限調(diào)整與擴(kuò)充的同時(shí)，部門的責(zé)任也要相應(yīng)提高。真正的部門體制改革，不僅要盡可能實(shí)現(xiàn)職能、權(quán)限的完整與統(tǒng)一，更要求職權(quán)與責(zé)任的充分對應(yīng)。

　　部門的有效授權(quán)體制與嚴(yán)格的問責(zé)制度是現(xiàn)代部門體制的“兩翼”。這樣籌劃部門體制改革，才會(huì)避免形成傳統(tǒng)的“部門專權(quán)”和“有權(quán)無責(zé)”的權(quán)責(zé)乖離弊端，也才能避免出現(xiàn)“部上之部”的“超級部門”，從而使部門整合成為革新行政的“體制創(chuàng)新”之舉，而非簡單的機(jī)構(gòu)數(shù)量調(diào)整。

　　所以，圍繞部門體制改革，應(yīng)該是“體制創(chuàng)新”，而不是傳統(tǒng)意義上的“機(jī)構(gòu)改革”。

  　　橫向與縱向

　　突破政府間“上下一般粗”格局

　　記者：在部門體制改革中，如何看待“自上而下”與“自下而上”？

　　朱光磊：政出多門、機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)脫節(jié)等弊端，在各級政府的橫向組成部門之間，都不同程度地存在，而且往往是越往基層，問題表現(xiàn)得越突出和明顯。因此，深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革作為一項(xiàng)興利除弊的改革舉措，不能只局限于“上”或“下”，各級地方政府，包括事業(yè)單位，也應(yīng)適時(shí)探索和推動(dòng)，并從立足于根本解決政府間關(guān)系的“困點(diǎn)”問題——縱向政府間關(guān)系的調(diào)整與優(yōu)化，將部門體制改革作為推動(dòng)橫向與縱向政府間關(guān)系重構(gòu)的一個(gè)體制創(chuàng)新環(huán)節(jié)。

　　在改革中，需要中央統(tǒng)一部署，也應(yīng)鼓勵(lì)各級地方政府積極探索和創(chuàng)新，優(yōu)化調(diào)整縱向政府間關(guān)系，突破縱向政府間“職責(zé)同構(gòu)”、“上下一般粗”的格局，為構(gòu)建更為合理的新型縱向政府間關(guān)系創(chuàng)造條件。

　　 內(nèi)部與外部

　　兼顧部門間和部門內(nèi)治理結(jié)構(gòu)同時(shí)優(yōu)化

　　記者：除了部門之間的調(diào)整之外，應(yīng)如何理順部門內(nèi)的權(quán)責(zé)關(guān)系？

　　賈義猛：在部門重組的基礎(chǔ)上，部門內(nèi)部也應(yīng)該建立合理的職責(zé)體系與職位配置，兼顧“部門間”和“部門內(nèi)”治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)優(yōu)化，也是實(shí)施部門體制改革的重要內(nèi)容。優(yōu)化內(nèi)部行政層級，減少領(lǐng)導(dǎo)職位特別是過多的副職數(shù)量，適當(dāng)增補(bǔ)專業(yè)公務(wù)職員數(shù)量，這是部門內(nèi)部改革的關(guān)鍵。在各級各類機(jī)構(gòu)的副職設(shè)置上，我們建議積極推動(dòng)從“分管型副職”的傳統(tǒng)模式向“輔助型副職”模式過渡。

　　另外，在外部，還需修改和完善各級政府組織法，真正在法治原則下促進(jìn)政府職責(zé)和組織機(jī)構(gòu)的合理配置。通過完善政府組織立法，來確保政府機(jī)構(gòu)和職位編制的設(shè)置有法可依，避免隨意增減機(jī)構(gòu)與職位數(shù)量；同時(shí)，要通過“依法行政”來強(qiáng)化政府部門和公務(wù)人員的問責(zé)機(jī)制。

　　 部分與全局

　　部門整合不能片面“單兵推進(jìn)”

　　記者：深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，是全面改革的重要組成部分。如何在這樣的背景下看部門體制改革？

　　朱光磊：部門體制改革是深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容和創(chuàng)新環(huán)節(jié)，但顯然不是改革的全部。

　　部門體制改革的有效實(shí)行，本身涉及行政管理體制的方方面面。所以，成功的部門體制改革，不僅需要部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的同步完善與優(yōu)化，也需要行政管理體制乃至政治體制的更多方面的配套設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)展開。這樣的改革，應(yīng)該是在總攬行政管理體制乃至政治體制改革的整體布局下進(jìn)行的。如果就事論事硬造“大”部門，片面地“單兵推進(jìn)”，就依然有重新陷入以往機(jī)構(gòu)改革“精簡—膨脹—精簡”怪圈的可能。

　　同時(shí)，在以“轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”四個(gè)方面為著力點(diǎn)的行政管理體制改革的總體布局之中，部門體制改革畢竟也主要體現(xiàn)為“優(yōu)化結(jié)構(gòu)”這一方面改革的一個(gè)組成部分，顯然不能完全涵蓋和涉及行政管理體制改革的全部。（記者 張 鐵）

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