中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法治藍(lán)皮書：

　　警惕“官員親屬經(jīng)營(yíng)所得”成為腐敗保護(hù)傘

　　父親曾是房管局長(zhǎng)，母親經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)公司，這是擁有11套房產(chǎn)的河南鄭州“房妹”翟某的家庭情況。類似這樣的公職人員親屬經(jīng)商，在現(xiàn)實(shí)中并不鮮見(jiàn)，一些因貪腐行為被繩之以法的官員中，屢屢出現(xiàn)其親屬違法違規(guī)經(jīng)商的情況，如中共河北省委原書記程維高縱容其兒子非法經(jīng)商；江西省人民檢察院原檢察長(zhǎng)丁鑫發(fā)利用職權(quán)為其兒子開公司牟利；江蘇省蘇州市副市長(zhǎng)姜人杰利用其主管城建的便利條件為其兒子經(jīng)商提供方便。

　　對(duì)于官員及其親屬經(jīng)商現(xiàn)象，一直并不缺乏“說(shuō)不”的禁止性政策規(guī)定和要求，早在1985年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院曾經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶經(jīng)商的決定》，2010年，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》對(duì)公職人員親屬管理作了有史以來(lái)最嚴(yán)格的規(guī)定，其中規(guī)定，不得默許縱容親屬以本人名義牟取私利、為親屬經(jīng)商創(chuàng)造條件、親屬不得在本人管轄范圍內(nèi)經(jīng)商。

　　2月25日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布《2013法治藍(lán)皮書》，其中《公職人員親屬營(yíng)利性行為的法律規(guī)制》（以下簡(jiǎn)稱報(bào)告）中，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治國(guó)情調(diào)研組（以下簡(jiǎn)稱調(diào)研組）在全國(guó)20多個(gè)�。▍^(qū)、市）就人們對(duì)公職人員親屬?gòu)氖聽I(yíng)利性活動(dòng)的認(rèn)識(shí)進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，調(diào)研組共向公職人員發(fā)放問(wèn)卷1617份，向公眾發(fā)放問(wèn)卷1555份。

　　調(diào)查結(jié)果表明，當(dāng)前公職人員對(duì)親屬營(yíng)利性行為的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，不少公職人員沒(méi)有意識(shí)到親屬?gòu)氖聽I(yíng)利性行為違背了基本的權(quán)力倫理和法治精神。報(bào)告認(rèn)為，目前規(guī)范公職人員親屬及相關(guān)人員行為的大多是一些黨的紀(jì)律規(guī)定和政策性文件，系統(tǒng)性差，缺乏剛性和強(qiáng)制力，導(dǎo)致監(jiān)管虛置，建議加強(qiáng)公職人員親屬營(yíng)利行為的監(jiān)管。

　　禁止親屬?gòu)氖聽I(yíng)利性行為尚未形成共識(shí)

　　調(diào)查顯示，在對(duì)公職人員親屬?gòu)氖聽I(yíng)利性活動(dòng)的認(rèn)識(shí)方面，公眾的認(rèn)識(shí)比公職人員清醒，公眾反對(duì)公職人員親屬?gòu)氖聽I(yíng)利性行為的人數(shù)要高于公職人員的人數(shù)。

　　61.4%的公職人員和66.1%的公眾認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將公職人員直系親屬?gòu)氖聽I(yíng)利性活動(dòng)的情況向社會(huì)公示；51.2%的公職人員和53.3%的公眾認(rèn)為應(yīng)責(zé)令公職人員親屬退出營(yíng)利性活動(dòng)，或者責(zé)令公職人員辭職；35.5%的公眾認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將公職人員直系親屬的違規(guī)獲利所得上繳國(guó)庫(kù)，而公職人員的比例僅為24.3%。

　　另外，僅有半數(shù)左右的公職人員同意應(yīng)當(dāng)責(zé)令在自己管轄范圍內(nèi)從事營(yíng)利性活動(dòng)的親屬退出或者本人應(yīng)當(dāng)辭去職務(wù)。 而且，不同年齡的公職人員對(duì)監(jiān)管親屬?gòu)氖聽I(yíng)利性活動(dòng)的認(rèn)識(shí)也存在分化，年齡較大的公職人員比年輕公職人員的認(rèn)識(shí)清楚，更了解相關(guān)政策。

　　調(diào)研組認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，有關(guān)公職人員禁止從事營(yíng)利性行為的親屬范圍一直存有爭(zhēng)議，目前的規(guī)定僅是禁止公職人員直系親屬即配偶、父母、子女在其職權(quán)管轄范圍內(nèi)從事營(yíng)利性活動(dòng)，對(duì)旁系親屬在其職權(quán)管轄范圍內(nèi)從事營(yíng)利性活動(dòng)沒(méi)有限制。

　　報(bào)告認(rèn)為，這是公職人員隱性經(jīng)商大行其道的重要原因，在已經(jīng)查處的公職人員腐敗案件中，親屬經(jīng)商辦企業(yè)的不在少數(shù)，公職人員親屬?gòu)氖聽I(yíng)利性活動(dòng)的成功率遠(yuǎn)高于一般人，其中權(quán)力交易具有重要作用，廣東省中山市原市長(zhǎng)李啟紅的親屬，如丈夫、弟弟、丈夫的弟弟等多人經(jīng)商、辦企業(yè)。

　　現(xiàn)實(shí)中，公職人員互惠親屬的現(xiàn)象突出，如公職人員與其他公職人員形成交換關(guān)系，其親屬的公司不在本人管轄的地區(qū)經(jīng)營(yíng)，而是在其他公職人員管轄的地區(qū)經(jīng)營(yíng)。比如甲在乙處經(jīng)營(yíng)公司，乙在甲處經(jīng)營(yíng)公司，這種行為與傳統(tǒng)的以貪污、受賄方式謀利不同，其不僅規(guī)避了監(jiān)管，獲取了暴利，還贏得了勤勞致富的好名聲。盡管2009年監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員違反廉潔自律“七項(xiàng)要求”政紀(jì)處分規(guī)定》規(guī)定，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員不得相互為對(duì)方及其配偶、子女和其他特定關(guān)系人從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供便利條件，但顯而易見(jiàn)的是，此文件的適用范圍和效力都非常有限。

　　監(jiān)管措施缺少法律權(quán)威

　　報(bào)告認(rèn)為，現(xiàn)行法律對(duì)公職人員親屬及相關(guān)人員能否從事營(yíng)利性行為并無(wú)直接規(guī)定，2005年通過(guò)的《公務(wù)員法》只規(guī)定了，公務(wù)員不得貪污、行賄、受賄，利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利，同時(shí)規(guī)定了公務(wù)員因親屬關(guān)系而實(shí)行任職回避的問(wèn)題。

　　2007年7月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，明確了各種新類型受賄刑事案件法律適用問(wèn)題的具體意見(jiàn)。規(guī)定了國(guó)家工作人員利用職務(wù)上的便利為請(qǐng)托人謀取利益，將有關(guān)財(cái)物給予特定關(guān)系人的，以受賄論處�！疤囟�關(guān)系人”指與國(guó)家工作人員有近親屬、情婦（夫）以及其他共同利益關(guān)系的人，這個(gè)意見(jiàn)是迄今為止對(duì)公職人員親屬及相關(guān)人員行為最嚴(yán)厲的處分規(guī)定，但仍然未涉及對(duì)公職人員親屬違法從事營(yíng)利活動(dòng)的法律規(guī)范。

　　報(bào)告指出，各種與公職人員管理相關(guān)的法規(guī)缺乏剛性和強(qiáng)制力，盡管大多文件規(guī)定，公職人員要申報(bào)親屬經(jīng)商情況、在管轄行業(yè)就業(yè)情況、出國(guó)情況，但這幾乎只是形式上的規(guī)定，只要公職人員本人不出問(wèn)題，其親屬仍然能我行我素，如果公職人員親屬實(shí)施了營(yíng)利性違規(guī)行為，一般不會(huì)主動(dòng)申報(bào)，即使申報(bào)了，違規(guī)的內(nèi)容、違規(guī)的處理結(jié)果也不會(huì)向社會(huì)公開。

　　由于沒(méi)有公職人員親屬信息公開制度、公開程序等規(guī)定，公職人員直系親屬和非直系親屬的信息很難被公眾所知，無(wú)疑給公職人員親屬“暗度陳倉(cāng)”從事營(yíng)利活動(dòng)留下了可操作的空間。現(xiàn)實(shí)中，公眾對(duì)于此類行為的監(jiān)督大多通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)爆料進(jìn)行，求助于網(wǎng)絡(luò)的根源在于缺乏有效的參與監(jiān)督途徑。

　　公開是監(jiān)管的最好措施

　　報(bào)告認(rèn)為，公職人員親屬違規(guī)營(yíng)利性行為是規(guī)范公職人員行為中最為復(fù)雜、最難監(jiān)管的一種行為，因此，采取什么樣的監(jiān)管方式很重要，十八大報(bào)告提出，要加強(qiáng)對(duì)公職人員親屬的管理，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，只有徹底鏟除公職人員及其親屬腐敗行為產(chǎn)生的土壤，從制度上將其違規(guī)的空間擠壓至零，才能奏效。

　　除了原則性的要求，報(bào)告從制度和技術(shù)上提出了可行性建議。

　　公開公職人員親屬的相關(guān)信息，信息公開是有效治理公職人員親屬經(jīng)營(yíng)性行為的有效措施。目前，公職人員親屬的相關(guān)信息不透明，如是否在其管轄范圍內(nèi)經(jīng)商、是否存在公職人員之間親屬互惠行為、親屬收受禮品的情況、就業(yè)的情況，是否移居國(guó)外等等，公眾都難知曉，公布此類信息，既可阻止公職人員親屬利用公權(quán)力謀取私利，也可消除謠言，保護(hù)公職人員的合法權(quán)益。

　　在銀行等金融機(jī)構(gòu)、稅務(wù)、房產(chǎn)等不同部門之間建立信息共享機(jī)制，可以考慮借鑒當(dāng)前房地產(chǎn)管理和房?jī)r(jià)調(diào)控過(guò)程中實(shí)行的個(gè)人家庭擁有房屋情況的信息核查機(jī)制、一些地方法院試點(diǎn)的執(zhí)行信息查詢機(jī)制，建立規(guī)范公職人員廉潔從政的信息平臺(tái)，集中共享不同部門掌握的公職人員財(cái)產(chǎn)信息。

　　報(bào)告特別指出，部門間信息共享的關(guān)鍵是解決法律授權(quán)問(wèn)題，在法律上明確公職人員隱私權(quán)的界限，免除金融機(jī)構(gòu)以及有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)公職人員特定財(cái)產(chǎn)信息負(fù)有的保密義務(wù)，允許相關(guān)機(jī)構(gòu)依法提供相應(yīng)財(cái)產(chǎn)信息，應(yīng)當(dāng)明確將依法提供公職人員相關(guān)信息設(shè)定為有關(guān)機(jī)構(gòu)和部門的義務(wù)，允許反腐敗專門機(jī)構(gòu)在法定制度框架內(nèi)建設(shè)公職人員廉潔從政信息平臺(tái)，共享、核查、分析此類信息。

　　從技術(shù)上看，建立公職人員捆綁式個(gè)人結(jié)算賬戶即可實(shí)現(xiàn)對(duì)其資金的全方位監(jiān)督，每個(gè)公職人員在銀行建立一個(gè)唯一且終身的結(jié)算賬戶，在其他商業(yè)銀行的所有賬戶都捆綁到這個(gè)主賬戶上，日常生活中大額的支付，比如超過(guò)5萬(wàn)元都必須用銀行轉(zhuǎn)賬支付，收入支出都可以在這個(gè)主賬戶中查到，公職人員的收入和支出情況在主賬戶中一目了然，無(wú)法用現(xiàn)金大額支付住房、汽車以及高檔首飾等奢侈品，現(xiàn)金除了儲(chǔ)藏家中無(wú)法使用。

　　調(diào)研組認(rèn)為，捆綁式公職人員個(gè)人結(jié)算賬戶一定程度上解決了傳統(tǒng)上依靠公職人員申報(bào)財(cái)產(chǎn)不實(shí)的難題，比公職人員公布財(cái)產(chǎn)制度遏制腐敗更為有效。而且，這種制度還可以廣泛適用于企業(yè)和其他領(lǐng)域，公職人員個(gè)人主賬戶信息由相關(guān)部門掌握并與其他部門共享，當(dāng)然，一些公職人員仍然有規(guī)避的空間，比如可能出現(xiàn)利用其親屬開設(shè)賬戶規(guī)避監(jiān)管的情況，因此，是否可以將公職人員直系親屬的賬戶也納入捆綁式個(gè)人結(jié)算賬戶中，也是需要認(rèn)真考慮的問(wèn)題。

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