兩律師致函全國人大：征收民航發(fā)展基金不合法

　　征收了20年的機場建設(shè)費停收，變?yōu)楦恼髅窈桨l(fā)展基金，被質(zhì)疑為“換馬甲”收費而飽受爭議。前日，兩位北京律師董正偉和陳東致函全國人大，建議對財政部印發(fā)的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》（簡稱“暫行辦法”）進行法規(guī)審查。

　　理由一：

　　民航不是事業(yè)單位

　　4月17日，財政部關(guān)于印發(fā)“暫行辦法”的通知公布，稱該辦法是“為規(guī)范民航發(fā)展基金的征收使用管理，促進民航‘事業(yè)’發(fā)展，根據(jù)政府性基金管理有關(guān)規(guī)定”而制定。

　　“民航不是‘事業(yè)組織’，而是‘企業(yè)法人’。”兩位律師指出，《公司法》規(guī)定，民航、機場都是依法成立的企業(yè)法人，應當自主經(jīng)營、自負盈虧。

　　財政部要求公民繳納發(fā)展基金支持企業(yè)發(fā)展，屬于強制性的行政壟斷行為和強迫企業(yè)壟斷經(jīng)營行為，違反了《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定。

　　理由二：

　　不應民眾建機場

　　兩位律師引用的一組公開數(shù)據(jù)顯示，去年我國運輸機場完成旅客吞吐量為62053.7萬人次。按照國內(nèi)每人每次50元機場建設(shè)費、國際70元計算，國內(nèi)機場建設(shè)費285億余元，國際機場建設(shè)費34億余元，合計約320億元。

　　兩位律師認為，已征收了20年的機場建設(shè)費數(shù)額龐大，等于民眾投資建設(shè)了機場，并且是所有機場的所有權(quán)人。同時很多機場都是股份制上市公司，不應該讓民眾為企業(yè)投資建機場。

　　理由三：

　　基金無法律依據(jù)

　　兩位律師表示，根據(jù)《憲法》，公民有依法納稅的義務(wù)，但并沒有繳費的義務(wù)。同時《立法法》規(guī)定，對公民財產(chǎn)進行征收需要全國人大立法。征收民航發(fā)展基金實際上是對公民財產(chǎn)的征收，必須由全國人大立法。

　　此外，國務(wù)院發(fā)布的《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定，規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當征求社會各界的意見，起草單位也可以舉行聽證會。

　　但“暫行辦法”并沒有公開征求意見，也沒有召開聽證會，其實質(zhì)上違反立法程序規(guī)定，應當是無效的。

　　■ 觀點交鋒

　　“基金被民航企業(yè)拿去用”是誤解

　　無論之前的機場建設(shè)費，還是現(xiàn)在的民航發(fā)展基金，其目的都是用于包括機場在內(nèi)民用航空事業(yè)的建設(shè)，應該從國家基本建設(shè)的角度去理解，質(zhì)疑基金被民航企業(yè)拿去用是一種誤解。已結(jié)束歷史使命的機場建設(shè)費，雖然難免出現(xiàn)一些問題，但在民航建設(shè)方面確實發(fā)揮了很大的作用。公眾不一定了解這些情況，很多人都會認為機場建設(shè)資金，都是來自中央或地方財政。目前對于征收民航發(fā)展基金是否有法律依據(jù)，以及是否應該征求社會各界的意見，確實還存在爭議，但不能忽略民航發(fā)展基金的政府性基金屬性。——中國民航管理干部學院法學教授董念清

　　收費應聽證并公布用途

　　我支持這兩位律師的做法，首先在立法程序上這項收費確實存在問題，沒有立法依據(jù)，而且這種和人民群眾利益緊密相關(guān)的收費應該開聽證會，而民航建設(shè)基金卻在4月1日就開始實施，4月17日才公布。另外，收費應該在征收前明確公布用途，而財政部卻在通知中要求民航局制定使用細則，典型的先收費后討論用途。

　　——北京律師協(xié)會航空法專業(yè)委員會主任張起準

　　機場建設(shè)費變遷

　　1992年3月

　　國內(nèi)開始收取每人次15元的機場建設(shè)費

　　1995年10月

　　統(tǒng)一收費標準，國內(nèi)航班每人次50元；國際航班每人次90元

　　2000年10月1日起

　　國內(nèi)支線航班降低到每人次10元

　　2004年9月

　　機場建設(shè)費并入機票，被認為是取消的先兆

　　2005年

　　包括機場建設(shè)費在內(nèi)的18項政府性基金已于2005年年底到期

　　2006年

　　經(jīng)國務(wù)院批準，機場建設(shè)費征收期限延續(xù)至2010年12月31日

　　■ 官員說法

　　財政部：并非新設(shè)基金項目

　　財政部有關(guān)負責人4月17日在接受媒體采訪時表示，民航發(fā)展基金不是新設(shè)立的基金項目，而是對既有兩項基金的整合。

　　這位負責人表示，民航機場管理建設(shè)費向乘坐民航國內(nèi)航班（含國際、地區(qū)航線國內(nèi)段）的旅客征收；民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金向使用國家航線資源從事商業(yè)運營的航空公司征收。這兩項基金的資金來源不同，但用途基本相同。

　　為了提高基金征管效率，更好地統(tǒng)籌安排支持民航發(fā)展的資金，經(jīng)國務(wù)院同意，將民航機場管理建設(shè)費和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金合并為民航發(fā)展基金。民航發(fā)展基金仍維持了原民航機場管理建設(shè)費和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金的征收范圍和征收標準，沒有額外增加繳費者的負擔。

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